摘要：习近平总书记曾在不同场合强调指出：社区虽小，但连着千家万户，做好社区工作十分重要;社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了。国家治理的成熟度依赖于社区治理的成熟度，可以说，社区治理已经成为国家治理的基石。我国业主自治制度的发展思路始终都以物业产权为核心，解决的事务主要是以物业产权为中心的小区事务，与社区治理在理论和实践中都存在一定的断层和分歧，这也带来了一定的矛盾冲突和社会问题。本文分析了我国业主自治制度存在诸多问题的原因，并从国家发展新形势下如何解决这些问题提出了相应的政策建议，特别提出了关于业主自治制度与国家社区治理方针政策如何达到融合发展的政策性建议。本文内容已在《中国物业管理》杂志2017年第4期刊发。

我国在业主自治即业主大会及业主委员会制度的探索始于上世纪90年代初的深圳，2003年国家《物业管理条例》的颁布实施，正式在国家层面确立了业主大会制度。经过二十多年的发展，业主大会制度实施效果并没有达到人们的预期，不仅成立率低，还存在着业主大会召开难，业主委员会运作不规范、不专业，有些甚至还成为引发小区矛盾纠纷的重要因素。以上这些问题都值得我们深入思考，认真研究，但更值得我们研究探讨的应该是为什么存在这些问题以及如何在根源上化解这些问题。本文从两个方面分十个问题进行思考，希望能够带来一些新的思路。

一、我国业主自治制度为什么存在问题的分析

(一)物业管理产生和发展背景存在差异

我国物业管理产生的历史背景是由于改革开放，带来了市场经济的发育，土地还原了价值本色，房屋和土地变成了商品，同时住房制度的改革带来了产权多元化的局面。物业管理作为替代不适应改革发展的、传统房管体制的新事物，给人们的生活习惯甚至城市管理模式都带来了新内容。国家为了改变计划体制下房屋管理的种种弊端，大力推行物业管理，1994年，原国家建设部以33号令要求新建小区都要实行物业管理，老旧小区逐步实行物业管理，这显然是一种改革举措，是我国改革层面的一件大好事。然而，这种新事物既然是一种变革就必然存在着一些阻力，而这些阻力就是我国实行了近50年的计划经济体制下福利性住房制度，甚至还有建国前20多年民主革命时期供给制度带给人们根深蒂固的福利观念，在制度上形成了“住房人无产权”和“住房不管房”的规矩，在人们的思维上形成了“公家管房我住房”的定势，所以在现实上对物业管理这一新生事物的态度是“我不要”的排斥心理。

而国外境外物业管理的产生是在没有政府成型的管理模式和经验的基础上，是在纯市场经济体制上以及在众多业主共同需要的情况下自然产生的。其形成的主要原因，不论是英国19世纪的工业革命，还是香港上世纪50年代的恢复经济时期，都存在着一个共性，就是大量人口的涌入，房屋供应不足，政府和民间提供的安置楼宇没有基本的管理保障，这种情况下一些管理者和业主自发聘请“看更人”进行自治管理，形成了物业管理的原始雏形，也是业主自治组织议事的原始雏形，这种原始的物业管理和业主自治模式在其制度层面上是一种新生而不是变革，在思维上是自己的事情必须自己管，在现实态度上是“我需要”的主动意识。

两者之间的根本区别就是前者的“我不想要”和“你(包括政府)强加给我”，从一开始就是一种矛盾体;而后者是“我需要”，你根据我的需要提供服务，从一开始就不是对立的，而是市场需求的产物。

(二)业主大会制度与社区治理一直存在着脱节和错位

自1991年我国第一个业主委员会在深圳成立后，尤其是《物权法》的出台，我国业主大会制度的发展思路就逐渐归结到以物业产权为核心，解决的事务主要是以物业产权为中心的小区事务，与社区的其他事务无关。使得社区治理基层组织街道办事处、居委会等也都插不上手或不能插手，同时业主大会拒绝业主之外的所有人员参与，甚至法规都规定非业主本人的家庭成员、配偶子女都不能参与，造成了社区治理范围内社区和小区相分离、社区事务和小区事务相分离，甚至个别小区业委会和社区居委会“老死不相往来”，形成了社区居民和业主之间本是一个群体、一个概念，变成了两个群体、两个概念。这种情形导致居委会，甚至街道办等基层政府都无法或不愿意插足业主事务，这也使得业主大会制度和社区治理体制无法形成统一、协调、互为融合的纽带型治理关系。

(三)业主大会法律法规方面存在着断层

虽然现行的《物权法》《物业管理条例》《业主大会和业主委员会指导规则》以及各地方法规对业主大会制度都有具体规定，尤其是其运作过程都规定得非常详细，但这些规定都没有涉及到一个最根本的问题，即都没有解决业主大会和业主委员会的权利和责任对等的问题，也就是说，法律只规定了业主大会和业主委员会所行使的权利，并没有如何承担相应责任以及承担责任的方式和途径等方面的规定，特别是对于业主委员会，可以肆意行使权利，不用承担任何责任，甚至在法律上只能当原告，不能当被告，造成目前比较普遍存在的矛盾纠纷过激或出现严重后果时，也无法调解解决的现象。

(四)物业管理和服务提供存在不规范

物业管理的不规范和服务不满意则是物业矛盾纠纷和业主组织运作各种问题的直接导火索，从物业管理的根源和出身上讲本身就是一种后天的强加，业主心理是排斥的，而客观上讲，很多物业管理服务者也存在以管理者自居的心理和表现，这就必然表现出一些物业服务企业服务意识不强、服务标准不明、费用使用不清等“三不”现象，再加上个别企业确实存在减低服务标准、减少服务人员、减扣服务内容等“三减”问题，从而导致本来就对强加来的物业管理的排斥变成了矛盾，甚至矛盾升级，这也对业主组织的运作起到了一定的负面作用。

(五)业主自治制度的发展运作存在不成熟

虽然业主大会及业主委员会产生发展已有20多年，从发展情况以及所起的效果和作用来看，仍然处于初级发展阶段。目前很多城市的业主大会成立率都在30%左右，有的城市会高一些，但其中很大部分又处于瘫痪状态，到期应换届而没有换届的不在少数，少部分还存在与物业公司之间、与业主之间以及新老业主委员会之间的矛盾，处于正常运作的实在为数不多，其现象主要有以下几种：一是热心业主事务，具有公益心，本着义务性，为广大业主做事的业主不多;二是有些业主认为小区服务不错就行了，有“搭便车”思想，积极参与业主事务的较少;三是一些业主认为当业主委员会委员是有利可图的，可以不时报个销，可以免个物业费、停车费，甚至可以承揽个工程和借业委会活动旅旅游等等，把业主委员会当成是有利可图的寻租机会;四是政府对业主委员会的监管也缺乏有效的手段，造成业主自治活动在规范运作方面，以及在调解矛盾纠纷方面存在着难指导、难规范、难调解和越调解越复杂的“三难两越”现象。

二、如何解决业主自治制度存在问题的思考

(一)破解业主及其自治组织有权无责问题

任何个人、组织或团体，权利和责任对等是其健康发展的关键，也是任何事物得以存在的基本法则。在我国业主自治组织制度设计上，明显存在有权无责的情况。现行法规只规定业主大会和业主委员会的权利，但对业主委员会如何承担责任以及具体承担责任的方式和途径等等都没有明确规定，造成了业主、业主自治组织只有可行使的权力，无需尽义务也不用承担相应责任，所以要在制度层面完善立法，设计出业主委员会及其成员如何承担相应责任的方法。

同时构建业主委员会及其成员的追责机制，如果业委会违反法律法规或者因为业委会的行为、工作造成业主或物业公司的损失，应该承担相应的民事、刑事以及直接的经济责任，并要明确业委会、业主大会甚至全体业主及其业委会成员、负责人个人承担法律责任的具体方式和途径，乃至由业主和业委会成员按责任比例共同承担经济责任。

(二)建立业主组织的分类管理模式

我国现行业主自治组织的形式只有一种，不论产权来源及份额是否完整，都享有完整的产权权利所带来的业主组织权利。然而有些国家地区及我国的香港等地实行的是分类管理模式。比如香港、新加坡的自治组织都是以产权性质区分业主组织的管理模式，他们有一个共同点就是由于政府开发的屋村存在不完全地价或政府提供土地和福利性质，所以业主自治管理的权限是有限的，形式也是不同的。对于纯市场商品房的私人楼宇强调权利、责任、义务的对等和统一。其不同点在于新加坡的政府参与管理的意味更浓一些，而业主的权力更小一些。香港的私人楼宇(即纯市场商品房)业主组织可分为业主立案法团(有法人地位)或业主管委会(无法人地位)，公共房屋即政府开发的楼宇则是互助委员会;而新加坡公共组屋即政府开发的楼宇叫做市镇理事会，私人住屋即纯市场商品房的业主组织则叫管委会。

根据我国目前房屋规划建设和管理以及业主自治的实际情况，建议吸收和借鉴国外和我国香港的成熟做法和经验，根据物业产权份额、业主性质、人数以及意愿等因素，对业主组织实行法定和约定分类管理。从政策引导方向来讲，将具有完全产权的纯市场商品房业主组织与业主只有部分产权或政府在地价、房屋利润等方面让渡了利益的，即政府开发建设的保障性的安居房、人才房、公租房等的业主组织区分开来。纯市场商品房业主组织可按我国现行的业主大会制度上适当放开，可有社区自治组织或基层政府人员参与，政府也可放开社团组织登记，并由业主大会决定是否注册社团法人。除市场商品房外，凡带有政府保障房性质的安居房、经济适用房、人才保障房、公租房以及原公房、单位内部房改房等的业主组织，可以借鉴类似于香港的“互助委员会”或新加坡的“市镇理事会”的形式组成诸如“屋村事务委员会”的议事性组织形式，且必须都要有社区组织成员、社区调解组织成员、产权单位或政府房管部门代表等方面的人员参加。

(三)积极探索业主组织的法人主体地位

一段时间以来，关于业主大会赋予法人地位的问题，在各地业主组织建设和立法修法过程中形成了议论焦点，有一种较为普遍的观点认为我国业主自治组织建设发展存在的诸多问题，主要是由于没有赋予法人主体地位。其实，这是片面的。是否法定赋予业主组织法人主体地位并不是最主要的。相对而言，当前更应该解决的法律问题应该是我们前面所提到的，要解决其承担相应责任以及承担责任的具体方式和途径的问题。从借鉴角度看，香港的私人楼宇即纯市场商品房是可以有法人地位的，叫“业主立案法团”，同时也有一种没有法人地位的叫“业主委员会”，据说是近年来借鉴内地的做法。总之，私人楼宇的这两种方法是自己选择的，当然都要承担相应责任，而“业主立案法团”由于具有财权，其承担责任的方式更明确。(上世纪九十年代，香港有个小区发生严重滑坡，共计产生修复费用1700多万港币，全由法团自理，政府是不出这个钱的。)再看台湾，台湾的业主组织称为“区分所有权会议”，其执行机构叫“管理委员会”，台湾的业主组织是没有法人地位的，但是要承担“当事人责任”，我们理解，所谓“当事人责任”不外乎就是任何组织和个人的行为都要承担民法中的民事责任，甚至刑法中的刑事责任。台湾的业主组织没有法人地位，但法规对其承担责任和需尽义务的条款以及禁止性条款是非常明确的，而且执法也是非常严厉的。可见没有法人地位也是可以承担法律责任的。当然，就国内而言，我认为不要纠结是否一定给予或不给予业主组织法人地位，民政部门可适当放开，选择权交给业主大会，政府和法规要定的是具体承担什么责任。同时，中国这么大，也不要搞一刀切，全国都一样。各地或给(法人地位)或不给(法人地位)或由业主选择，也由各地通过地方立法解决，也可进行小范围不同形式的试点，总结经验。总之，我仍然认为我国的业主组织发展建设并逐渐完善成熟是需要一个长期的过程，也是要纳入社会基层和社区治理范畴的一项工作，要做到积极稳妥、戒急戒躁;法律规范、政府介入;公益领先、多方参与。

(四)加强业主自治组织的党组织建设，强化公益性

我国的业主自治组织一直是以建设规划红线范围内房屋产权人为基本人群，人群特征和身份标签就只是产权人，活动导向逐渐发展成以维权为主要内容，近年来有发现被利用提出政治口号，甚至被境外势力介入，提出所谓“中国的民主政治从小区开始，把小区作为中国民主进程的桥头堡”等极端口号，这种情形可能是个别，但是已说明我国基层民主建设、社区治理乃至党建工作是需要引起高度重视。如何解决这个问题?在我国目前这种新兴的有一定特殊性的业主自治组织发展中要与基层政权建设和党的基层组织建设结合起来。

一是在业主组织中建立隶属于街道、社区、两新组织党委的业主大会或业主委员会党组织。将小区业主中无党组织归属的党员组织起来，建立正常的党组织生活关系，用党的原则、立场指导业主组织活动，抵制外来的尤其境外那些唯恐社区不乱，动摇党的执政根基的思潮，坚持党对社区、小区、小区业主组织的领导。

二是鼓励具有业主身份的党员干部或者公职人员、国企骨干员工加入到业主组织中。他们本身就有为民服务的特性，在业主中更容易产生公信力，同时具有国家行政机构制度和规则的约束，自我约束力更强，更能引导并促进业主组织的规范运作。

三是应明确业主委员会属于非赢利性组织，业主委员会的工作应强化公益性，牢牢树立业主委员会委员为业主、为社区服务的原则，鼓励那些热心小区公益事业的业主以“志愿者”的身份参与进来，使其成为真正为业主无私奉献的服务性办事机构。

(五)将业主大会制度纳入到社区治理的范畴

应该认识到《物权法》和《物业管理条例》中的业主大会虽然是产权人的自治组织，但立法的本意并不是把以产权为纽带的业主事务孤立于真空之中。实际上，业主具有产权人身份的同时，他仍然是社区居民。当业主事务超过了纯产权范围或已经介入到社区事务范畴时，社区治理的功能就要对其产生作用。从业主角度说，小区内很多事务如征兵、体检、社会调查以及各种普查等都是社区事务，甚至产权范围内的矛盾纠纷调处在我国的矛盾纠纷综合治理体系中，也是社区治理的主要任务。将业主大会建设纳入到社区治理的范畴，这样才能使现在纷繁复杂的矛盾纠纷解决在人民调解的汪洋大海之中,也更有利于业主组织的运作方向与社区治理乃至社会发展方向一致、目标一致。

所以对于业主大会制度的设计，不要仅仅局限于以产权为纽带的小区物业管理事务上，更应该上升到社区公共事务的范围，并与居委会、街道办事处等社区组织产生有效地互动与衔接，把我国业主自治活动纳入社区治理的范畴。近日，中共中央国务院发布了《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，其中“关于改进社区物业服务管理”部分有“探索符合条件的社区居民委员会成员通过法定程序兼任业主委员会成员”的表述，这也给业主自治纳入社会治理提供一定的政策依据。